Донецкий губернатор Сергей Тарута выступил с инициативой провести 25 мая, одновременно с внеочередными президентскими выборами, всеукраинский референдум. На него предложено вынести два самых острых, уже давно не дающих покоя общественно-политических вопроса: о статусе русского языка и о модели государственного устройства Украины – более известном, как федерализация.
Ранее подобную инициативу выдвинул украинский премьер Арсений Яценюк, сделав, таким образом, шаг навстречу требованиям разношерстных «сепаратистов» Донбасса и Харькова – от мирных демонстрантов до вооруженных террористов, главными лозунгами которых являются двуязычие и федеративное устройство. Но действительно ли долгожданный референдум сможет разрешить эту давнюю политическую проблему?
Немного истории
Трагический курьез украинской федерализации заключается в том, что её сторонники и противники не могут даже прийти к единому мнению о том, что же она собой представляет. Нередко они ожесточенно спорят друг с другом о том, принесет ли федерализация благо или вред Украине, подразумевая при этом совершенно разные вещи…
В Российской империи, в которую вошла большая часть украинских земель, ни о какой федерации и не слыхивали. Юридически это было объединение земель, княжеств и царств, перечисленных в полном титуле самодержца, но управлялось оно жесткой вертикалью власти. Поэтому какие-то автономные права в ней имели лишь Польское царство и Финляндское княжество, высочайше дарованные им милостивым монархом, да вассальные азиатские ханства.
Что же касается земской реформы Александра II, то она дала регионам лишь некоторую хозяйственно-финансовую самостоятельность (под надзором назначаемых губернаторов), а не политико-правовое самоуправление.
СССР представлял собой довольно уникальную федерацию республик, часть которых сами были федерациями (РСФСР, Грузия, Азербайджан), однако с реальным федерализмом было покончено уже в 30-е годы. Во многом этому способствовала политическая линия украинских национал-коммунистов, которые докерувалися до того, что выдвинули лозунг «геть від Москви». Да и быстро построить индустриальный социализм в условиях самостийности местных партийных элит было весьма проблематично.
Поэтому в Советском Союзе ввели всю ту же политическую, административную и экономическую вертикаль власти, что и при Николае «Палковиче». В итоге, например, чтобы открыть новую школу, её приходилось утверждать через Госплан чуть ли не в самой Москве. Это было крайне неудобно – правда, у местных секретарей и директоров было и меньше возможности красть.
Восстановить реальную федеральную систему решили только при Горбачеве. Правда, закончилось это весьма печально: спрыгнувшие с московского крючка, республиканские элиты просто разорвали СССР на куски. Вдруг оказалось, что ни центр, ни вообще федерация им просто не нужны. На грани развала оказалась и ельцинская РФ, после того как первый российский президент предложил субъектам федерации брать «столько суверенитета, сколько сможете проглотить»…
Западноукраинские земли познакомились с подобием федерализма во время своего пребывания в составе Австрийской империи. Так, во Львове с 1861 года работал краевой Галицкий сейм, а в Черновцах - Буковинский сейм, которые, впрочем, имели не намного больше полномочий, чем российские земства, и тоже контролировались назначенными имперскими сановниками.
А вот Карпатская Русь, хоть и не была выделена в отдельную провинцию, входила в состав Венгерского королевства, имевшего большие политико-правовые полномочия как субъект «двуединой монархии». Впрочем, живущим в нем русинам не было от этого ни холодно, ни жарко…
Что есть федерация?
О том, что федерация федерации рознь, красноречиво говорит пример наших современников. Сегодня в мире насчитывается 27 федеративных государств, устройство которых несколько отличается друг от друга.
Пожалуй, больше всего самостоятельности имеют североамериканские штаты. И это неудивительно, ведь в США власть делегируется снизу вверх, местные общины передают полномочия округам, те – штату, а штаты – Вашингтону. До 1860 года штаты сохраняли в своих руках достаточно прав (включая право выпускать доллары и собирать ополчение), чтобы быть «государствами» (State) не только на словах. Союз тогда вообще больше соответствовал конфедерации, чем федерации, однако реформы Линкольна значительно обрезали самостоятельность штатов, что и вызвало всенародное восстание Юга против «тирании».
Но и сейчас штаты обладают не только своими древними конституциями (Массачусетс принял свою ещё до появления конституции Союза), но и правами вносить некоторые «поправки» в фундаментальное федеральное законодательство. Например, если конституция США дает всем гражданам право на владение оружием, то половина штатов запретили его ношение. Таким образом, въезжая из одного штата в другой с пистолетом в бардачке, можно запросто оказаться в суде. Или ситуация с марихуаной: на федеральном уровне она считается запрещенным наркотиком, но в 20 штатах её продают как лекарственное средство, а с января этого года штат Колорадо решился на её свободную продажу.
При этом в США сохраняется трехуровневая система власти (город-штат-федерация), которая не выстраивается в пирамиду «вертикали», а дублирует друг друга. Так, Генеральный прокурор не является начальником прокуроров штатов, а они не командуют местными прокурорами, но зато они имеют на местах собственные представительства. И все работают только в рамках своих полномочий, отвечая лишь перед теми, кто им эти полномочия дает: Генпрокурор - перед президентом США, прокуроры штатов – перед губернаторами или избирателями - там, где прокуроров избирают всенародно. Такая вот несколько запутанная система, которая, впрочем, американцам нравится…
Если взять пример недружелюбных соседей Украины, то Российская Федерация формировалась в несколько этапов. В царско-имперский период роста России к центру присоединяли национальные территории и монархии, остатки которых в 1918-1925 годах были преобразованы «сверху» в национальные республики, края и области, которые, в своих советских границах, так и перешли из РСФРС в современную РФ. Другими субъектами федерации стали области: их облсоветы стали «законодательными собраниями», а облисполкомы – «областными правительствами».
Однако после краткой вспышки суверенитетов в 90-х, Москва начала наступление на полномочия регионов. В 2005 году были даже временно отменены выборы губернаторов, местных премьеров и президентов, дабы унять местные элиты и поставить их в зависимость и подчинение к центру.
При этом российский центр никогда – ни в царские времена, ни в советские, ни в новое время – не распространял земство или федерализм на свои правоохранительные и силовые ведомства. В отличие от США, в РФ субъекты федерации не имеют права назначать и тем более избирать прокуроров, судей или глав МВД. Все они назначаются из центра и подчинены «вертикали власти». В лучшем случае, регионы имеют право лишь согласовать с Москвой назначаемого к ним начальника.
По сути, нынешняя Российская Федерация вернулась к модернизированной модели земства. Особые полномочия остались лишь у национальных республик: право на региональный статус национального языка, право на законы, защищающие национально-религиозные традиции…
Однако у всех современных моделей федерации есть и общее правило: права и полномочия субъектов не распространяются дальше их границ, максимум – границ государства. То есть субъект федерации не может: а) прямо противоречить вышестоящему федеральному законодательству; б) вести самостоятельную внешнеполитическую и внешнеэкономическую политику вне рамок федерации. Даже Техас, до сих пор обладающий правом на сецессию (выход из Союза) и собственную армию (нацгвардию). И уж тем более Башкортостан или Курская область.
Федерация и сепаратизм
Сразу же возникает вопрос: с кого брать пример? Какая модель федерации более предпочтительна для её сторонников в Украине? Честно говоря, создается впечатление, что они сами толком не знают, чего хотят.
Многие апеллируют к идее федеративной Украины Грушевского. Мол, если даже такой авторитетный отец-основатель державы видел её федеративной, то о чём тут можно еще спорить! Но они забывают при этом, кем был Грушевский и в какое время он жил. Михаил Сергеевич был «сочувствующим» социалистом, а сто лет назад все европейские социалисты и социал-демократы (включая большевиков) бредили федерализмом. Особенно планами национально-этнических федераций, какие потом были созданы в Советской России. Это была политическая мода того времени.
Как показало время, многие из созданных тогда национально-федеративных государств впоследствии распались по границам своих национальных субъектов: Чехословакия, Югославия, СССР. Осколки Советского Союза тоже начали трещать и дробиться: Молдова, Грузия, Азербайджан, Таджикистан. Вот уже более полувека войну со своими сепаратистами ведет Индия. Рассыпается по кускам и современный Ирак. Проблемы со своими национальными регионами имеют и не являющиеся федерациями королевства Великобритания и Испания.
В то же время в федеративных Германии и Австрии о сепаратизме и не слыхивали. Полтора столетия так и не восстает вновь Юг в Соединенных Штатах. В федеративной Мексике «сепаратистами» почему-то называют крайне левых «сапатистов», которые просто хотят построить в одном из штатов «общество социальной справедливости».
Таким образом, территориальная (земельная) федерация намного крепче национальной, поучительный пример чего можно найти у наших соседей, имеющих смешанный (национальный и территориальный) тип субъектов федерации. Если некоторые национальные республики РФ в 90-х тоже увлекались сепаратизмом, то территориальные субъекты (области, края) никогда. Никто не слышал, чтобы Ростов или Архангельск собирались «отделиться».
Между тем пророссийский сепаратизм в Украине имеет как раз национальную базу: подавляющее большинство его сторонников являются этническими русскими (или полагают себя таковыми) и желают «вернуться домой», прихватив с собой заодно несколько областей Украины, которые считают «исконно русскими»…
По мнению аналитиков, национальные субъекты федерации всегда склонны к сепаратизму под предлогом «национального самоопределения», который в современной международной политике нередко считается уважительным оправданием для раздробления государств. Его провоцируют политики, заинтересованные либо в реальном «отделении» региона (в чем их часто поддерживают другие государства), либо в шантаже федерального центра для достижения каких-то личных целей: привилегий, особой доли, неприкосновенности и т.д.
Федерация и финансы
Впервые нынешняя идея федерализации Украины была поднята на высоком уровне в 2004 году, а затем она стала одним из главных политических лозунгов Партии Регионов. Её суть регионалы формулировали в двух базовых принципах. Политический - федерализация поможет защитить Юго-Восток от «тирании Галичины и Киева», а также решить языковый вопрос. Экономический – федерализация позволит оставлять больше денег в регионах и распоряжаться ими на усмотрение местных громад, а также быстрее решать свои хозяйственные вопросы.
Население простодушно поняло федерализацию так: у нас будет всё по-русски, «бандеровцы» будут нам не указ, в местных бюджетах будет вдоволь денег на больницы, дороги, строительство. Поэтому отнеслось к ней весьма положительно, можно даже сказать, что уверовало в федерализацию. Однако так поступили далеко не все: в последние годы лишь 24-25% украинцев поддерживают реформу государственного устройства.
Поскольку лозунг федерализации выдвинули регионалы, то и её сторонников больше всего среди электората ПР, а также их союзников коммунистов. Их утверждения, что «Донбасс кормит Украину, а получает шиш», привели лишь к тому, что федерализацию в штыки встретили в центре и на западе страны. А так как регионалы увязали с федерализацией и вопрос языка, то раздел между сторонниками и противниками федерализации прошел еще и по линии русскоязычные-украинноязычные. Словом, регионалы сразу же всё испортили, а затем много лет удивлялись, почему это столько украинцев выступает против федерального устройства…
Но чего же на самом деле хотели от федерализации сами регионалы? Ведь вряд ли этих состоятельных людей, живущих в своем параллельном VIP-мире, действительно волнуют проблемы русского языка или государственных праздников.
Деньги? Это уже теплее, поскольку «бабло» интересовало регионалов всегда. Вот только сказки про «кормящие» и «объедающие» регионы годятся лишь для того, чтобы пичкать ими наивных обывателей. Потому что при желании можно нарисовать совершенно противоположную картину, в которой Донбасс становится дотационным, убыточным для бюджета регионом. При перерасчете другими методиками тоже получается, что и Запад, и Восток кормит Приднепровье (Киев, Днепропетровск, Запорожье), Харьков и Одесса. Поэтому для Донбасса финансовая независимость была бы просто катастрофической – и, тем не менее, именно там проживает больше всего сторонников федерализации.
Однако зачем она регионалам, если бюджетную реформу можно было бы провести и без административной? Необязательно федерализировать страну, чтобы перераспределить денежные потоки и оставлять местным властям больше денег. Так в чем же дело? Разве только в том, что желающие «пилить» это «бабло» хотели бы заодно получить вечный иммунитет от прокурорских проверок и уголовного преследования из Киева. Что вполне могла бы им дать определенная модель федерации.
Эти догадки можно сделать, если вспомнить, что разговоры о федерализации регионалы заводили, когда теряли власть в Киеве, и прекращали, когда её получали. И имея в своих руках всю её полноту с февраля 2010 по февраль 2014 года, не сделали в этом направлении ни шагу. Зато сейчас вновь подняли эту тему – правда, называя её уже «децентрализацией». Видимо, исходя из политических соображений в свете последних событий, ПР решила пока не упоминать вслух слово «федерализация», чтобы не раздражать своих противников, которые стали многочисленнее и злее…
Что же выбрать?
Основной аргумент противников федеративного устройства Украины – угроза сепаратизма. Примером чему служит один-единственный «автономный» регион страны Крым, который теперь придется долго и трудно возвращать обратно. А теперь сепаратизм усердно раздувают на Донбассе и в Харькове. Всё это регионы, в которых поддержка федерализации наиболее велика.
Однако эти опасения не совсем обоснованы. Как было замечено выше, угрозу сепаратизма в наше время несут только национальные субъекты федерации. Стало быть, если федерализация Украины исключит создание национальных автономий и пойдет по пути чисто территориальной федерации, то никакого сепаратизма можно не опасаться.
Тут следует добавить, что для того, чтобы не придавать федеральным территориям никаких национальных окрасок, из темы федерации необходимо исключить вопрос языка. То есть никаких «региональных» языков быть не должно, ни один субъект федерации не должен выделяться по национальному признаку. И лучшим выходом из этой ситуации было бы придание русскому языку статуса второго государственного на всей территории Украины – от Мукачево до Луганска, от Шостки до Ялты. Тогда исчезнет не только повод для сепаратистских настроений, но и одна из главных причин затянувшихся противоречий между западом и востоком страны.
Таким образом, правильная модель федерализации не принесет Украине никаких серьезных политических проблем. Равно как не принесет и никаких политических улучшений.
Конечно, той части украинской региональной элиты, которая хотела бы всерьез окопаться в своих областях и мегаполисах, очень хотелось бы превратить их в федеральный субъект с максимальными полномочиями и самостоятельностью побольше, чем у Техаса. Только если в США избиратели контролируют (или хотя бы пытаются) свои местные власти, то в Украине электорат бы просто тупо продлевал на выборах мандаты местных князьков, не подконтрольных «снизу» и желающих быть неконтролируемыми «сверху», из Киева. Такими они видят для себя идеальную модель федерации, которая, по сути, будет просто феодализмом.
Что с этого получит народ? Абсолютно ничего. Более того, он бы утратил возможность жаловаться на своих феодалов в Киев.
Некоторые недалекие сторонники федерации полагают, что в этом случае и Киев им будет не указ, и вообще они всем своим регионом «вступят в Таможенный Союз». Такое странное понимание политики и законов действительно существует среди людей, бросивших школу после шестого класса. Но их ждет досадное разочарование: ни в одной стране мира ни один субъект федерации не может игнорировать верховенство федерального центра и уж тем более не может вести самостоятельную внешнюю политику, идущую вразрез с внешней политикой федерации. Не будет иметь их федеральная земля права самостоятельно вступать в какие-то союзы. Это столь же нелепо, как и вступление Смоленской области или штата Мэн в ЕС.
Поэтому непонятно тогда, зачем тогда федерализация вообще будет нужна простым гражданам – с политической точки зрения? Особенно если, допустим, русский язык и так сделают вторым государственным. Кстати, может быть, его потому так и не сделали государственным?
С экономической точки федерализация была бы оправдана лишь созданием чуть более хороших условий для плодотворного хозяйствования, отсекая лишнюю бюрократию. Ведь не секрет, что нынешняя украинская «вертикаль власти» нередко вынуждает чиновников, предпринимателей и общественников ехать в Киев, долго ждать там приема в высоких кабинетах, входить в них не с пустыми руками и унизительно выпрашивать одобрения, разрешения и лимиты. Даже тот же бюджетный процесс требует ежегодного выклянчивания у центра субсидий и дотаций, размер которых часто зависит от личных отношений с дающим.
Но перераспределение бюджетных средств в пользу регионов имеет несколько негативных последствий. Во-первых, придется в корне менять бюджетно-налоговую систему. Так, например, сегодня свыше половины поступлений в бюджет дают НДС (42,6%) и акцизные сборы (11,2%). Кому их отдать – центру или областям? Если областям – то малонаселенные бедные области так и останутся бедными, в то время как Киев, Харьков, Донецк, Одесса будут «жировать». Если оставить центру – то что же тогда передать регионам?
Во-вторых, увеличив бюджет регионов и тем самым уменьшив бюджет центра, на голодный паек будут посажены все бюджетники, «питающиеся» из рук Киева. Придется перераспределять их между столицей и федеральными субъектами, сбрасывая «лишних» на местные бюджеты. В результате получится лишь перестановка слагаемых, а сумма останется такой же - то есть в казне регионов лишних денег не прибавиться и на новые дороги с больницами их не останется. Какой тогда смысл этой катавасии?
В-третьих, учитывая специфику украинских реалий, возникают сомнения в том, что деньги, оставшиеся в регионах, будут тратиться эффективно и экономно. Бюджет долгие годы, не стесняясь, «пилили» в Киеве, на виду у всей страны – что уж говорить о регионах, где местные элиты будут это делать в своем тесном кругу, закрывшись от всех. Отсюда сразу возникает логический вопрос: а будет ли рад рабочий Запорожья, что его налоги пойдут не в Ивано-Франковск или Луганск, а будут освоены местными «барыгами»?
Наконец, сторонникам федерализации стоит учитывать еще два объективным факта. Первый: для реформы бюджетного распределения (и трат) не обязательно делить страну на федеративные субъекты, её можно провести и в унитарном государстве. Второй: федерализация не всегда означает финансовую самостоятельность регионов - в Российской Федерации бюджетная модель, к примеру, очень напоминает украинскую…
Быть или не быть?
Так из-за чего же вот уже 10 лет в Украине жарко спорят политики и простые граждане? Из-за чего первые подавали друг на друга доносы в СБУ, а вторые захватывали административные здания? Ответ выглядит абсурдным, если хорошо вдуматься в то, что такое федерализация и какую пользу или вред она принесет Украине и её гражданам.
По существу, всё это время яблоком политического раздора был миф. Одни придумали себе, что федеративное устройство страны решит все их проблемы. Другие вообразили, что федерализация приведет к распаду и гибели Украины. Но и те, и другие ошибаются. Она не вредна и неполезна, она просто кажется бессмысленной тратой времени и средств в угоду интересов небольшой группы лиц, являясь для украинских избирателей еще одним ложным политическим идолом.
Стоит заметить, что донецкий губернатор Тарута, выступивший с предложением вынести на референдум вопросы федерализации и языка отдельно, предложил верный вариант, поскольку языковая проблема как раз нуждается в срочном решении. Но, увы, совершенно понятно, что в нынешней ситуации на всеукраинском референдуме оба вопроса не получат необходимой поддержки и еще долго будут будоражить умы и сердца украинцев…